Schiedsspruch vom 1. Dezember 1933 betreffend die Einfuhr der Erzeugnisse der Freizonen Hochsavoyens und der Landschaft Gex in die Schweiz

Im Laufe der mündlichen Verhandlungen vor dem Gerichtshof hat der schweizerische Rechtsvertreter im Namen seiner Regierung folgende Erklärung abgegeben:

1. «1. Mit Note vom 5. Mai 1919 (Anlage 1 zum Art. 435 des Versailler Vertrages^[*] hat sich die Schweiz verpflichtet, unter der Voraussetzung der Aufrechterhaltung der Freizonen Hochsavoyens und der Landschaft Gex ‹die Art und Weise des Güteraustausches zwischen den in Betracht kommenden Gegenden in einer den jetzigen wirtschaftlichen Verhältnissen besser angepassten Weise zu regeln›.
2. 2.

   Falls der Entscheid des Gerichtshofes in Übereinstimmung mit den Grundsätzen, die in der Verfügung vom 6. Dezember 1930 festgesetzt sind, Frankreich verpflichtet, seinen Zollgürtel auf der Linie einzurichten, die durch die Bestimmungen der Verträge von 1815 und der andern ergänzenden Urkunden über die Freizonen Hochsavoyens und der Landschaft Gex vorgezeichnet ist, gibt die Schweiz ohne Vorbehalt späterer Ratifikation zu folgendem ihre Zustimmung:

   1. a. Die schweizerisch-französischen Unterhandlungen über die Ausführung der unter Ziffer 1 oben umschriebenen Verpflichtung sollen, wenn Frankreich binnen einer Frist von zwölf Monaten vom Tage des Gerichtsentscheides an ein dahingehendes Begehren stellt, unter Mitwirkung und Vermittlung von drei Experten stattfinden.
   2. b. In Ermagelung einer Verständigung unter den Parteien sollen diese Experten auf Verlangen der Partei, die zuerst darum nachsucht, aus Staatsangehörigen anderer Länder als der Schweiz und Frankreichs bezeichnet werden, und zwar vom Richter, der gegenwärtig in der Angelegenheit der Freizonen das Amt des Präsidenten des Ständigen Internationalen Gerichtshofs ausübt, oder im Verhinderungsfalle vom Präsidenten des Ständigen Internationalen Gerichtshofs, sofern sie darein einwilligen.
   3. c. Sache der Experten wird es sein, mit verbindlicher Wirkung für die Parteien in dem Mass, als dies wegen mangelnder Verständigung unter diesen nötig ist, die Regelung festzusetzen, die auf Grund der von der Schweiz übernommenen Verpflichtung (Ziffer 1 oben) aufzustellen ist. Die vom Gerichtshof in seinem Entscheid festgesetzten Rechtsgrundsätze sind für die Experten verbindlich, insoweit die Parteien sie nicht etwa in gemeinsamem Einvernehmen ermächtigen, davon abzuweichen.»

Es muss jedoch festgestellt werden, dass über drei nebensächliche Punkte ein Meinungsaustausch stattgefunden hat und eine Verständigung zwischen Frankreich und der Schweiz ausserhalb der offiziellen Unterhandlungen vor den Experten-Schiedsrichtern erfolgt ist. In seinem Entscheide vom 7. Juni 1932^[*] hatte der Gerichtshof erklärt, «dass die Zurücknahme der Zollinie das Recht der französischen Regierung nicht beeinträchtigt, an der politischen Grenze Fiskalabgaben zu erheben, denen nicht der Charakter von Zollabgaben zukommt». Die französische Delegation gab schon bei Beginn der Unterhandlungen bekannt, dass ihre Regierung den Fiskalgürtel auf der politischen Grenze beizubehalten gedenke und dass die Frage der Fiskalgebühren nicht in die Unterhandlungen hineingezogen werden solle. In bezug auf die Art der Überwachung des Personen- und Warenverkehrs über den Fiskalgürtel wurden indessen Besprechungen zwischen den Delegationen eingeleitet, in deren Verfolg der Chef der französischen Delegation in der Sitzung vom 9. November 1933 folgende Erklärung abgegeben hat:

1. «Bei der Errichtung und Handhabung des Fiskalgürtels gedenken die zuständigen französischen Behörden sich von den Grundsätzen leiten zu lassen, die im Internationalen Abkommen zur Vereinfachung der Zollformalitäten, abgeschlossen zu Genf am 3. November 1923^[*], festgesetzt worden sind.
2. Sie gedenken insbesondere, soweit dies möglich ist und es der jetzigen Übung entspricht,
   1. a. die an Stelle der vormaligen Zollämter tretenden französischen Fiskalämter in der Weise zu verteilen und anzuweisen, dass sie den schweizerischen Zollämtern entsprechen und ihre Amtsstunden übereinstimmen;
   2. b. die Fiskalabfertigungen in der Weise vorzunehmen, dass Verkehr und Handel nicht gehemmt werden; insbesondere soll an den Stellen, wo Strassenbahnen oder andere öffentliche Verkehrsmittel die Grenze kreuzen, die Abfertigung durch den französischen Fiskus, soweit immer es die Umstände erlauben, im Innern der Wagen erfolgen, ohne dass die Reisenden zum Aussteigen gezwungen werden, abgesehen von den Fällen, wo Abgaben zu entrichten sind oder wo ein Betrugsverdacht besteht.
3. Auch sollen gemäss der jetzigen Übung Touristen und Spaziergänger, die die politische Grenze zwischen der Schweiz und den Freizonen überschreiten, von jeder Gebühr befreit werden für ihren Mundvorrat, die in Gebrauch stehenden Ausrüstungs- und Sportgegenstände, die ihnen gehören und die sie auf ihrem Ausflug auf sich führen, als da sind Pickel, Seile, Ferngläser, Photographieapparate, Skis, Schlitten, Schlittschuhe, Thermosflaschen, Kochgeräte, Material zum Kampieren, Abkochen und für Mahlzeiten im Freien usw., insofern die Touristen und Spaziergänger die genannten Gegenstände nicht in den Handel zu bringen gedenken.
4. Übrigens liegt es im allgemeinen nicht in der Absicht der zuständigen Behörden, die dermalen bestehenden örtlichen Erleichterungen abzuändern.
5. Verwaltungsmassnahmen gegenwärtig von der schweizerischen Verwaltung angewandt werden; sie würde es begrüssen, wenn ihr die Versicherung abgegeben würde, dass an dieser Übung festgehalten wird.»

Der Chef der schweizerischen Delegation nahm diese Erklärung zur Kenntnis und gab seinerseits in derselben Sitzung die nachstehende Erklärung ab:

1. «Die schweizerische Delegation dankt der französischen Delegation für die Erklärung, die sie im Namen der französischen Regierung abgegeben hat in bezug auf die Tätigkeit der französischen Fiskalämter an der politischen Grenze zwischen der Schweiz und den Freizonen von 1815–1816.
2. Sie nimmt diese Erklärung zur Kenntnis.
3. Die schweizerische Delegation erklärt ihrerseits, dass der Bundesrat nicht gedenkt, irgendwelche Änderung an der liberalen Praxis und den üblichen Zollerleichterungen an der politischen Grenze zwischen der Schweiz und den Freizonen von 1815/16 vorzunehmen.
4. Folglich verpflichtet sich der Bundesrat, wie dies die französische Regierung schon getan hat, auf die Überschreitung seiner Zollinie dieselben Grundsätze und dieselben Bedingungen anzuwenden wie die in der Erklärung der französischen Delegation erwähnten Grundsätze und Bedingungen für die Überschreitung der französischen Fiskalgrenze.»

Schliesslich haben sich die Parteien über die Kontrollmassnahmen geeinigt; dies wurde kundgetan durch eine gemeinsame Erklärung, abgegeben in der Sitzung vom 23. November, folgenden Wortlauts:

1. Ǥ 1
2. In der Regel wird die Zulassung von Erzeugnissen, die ohne Beschränkung der Menge zollfrei eingebracht werden können, davon abhängig gemacht, dass der Produzent zuvor bei dem mit der Kontrolle der Freizonen beauftragten französischen Zollamt eine grundlegende Bescheinigung hinterlegt, die die nötigen Angaben enthält über die Art des Betriebes, seinen Bestand, die einzelnen Kulturen, die Produktionsmittel, die Stückzahl des Viehs, der Bienenkörbe usw. sowie überhaupt über den mutmasslichen Ertrag, den der Betrieb liefern kann.
3. Diese Erklärung wird vom französischen Zollamt geprüft und visiert und sodann von ihm der schweizerischen Zollverwaltung übermittelt.
4. Die in die Schweiz eingeführten Erzeugnisse müssen von Zeugnissen begleitet sein, die vom französischen Zolldienst ausgestellt worden sind und durch die bestätigt wird, dass diese Erzeugnisse aus den Zonen stammen.
5. Die französische Regierung wird die notwendigen Vorkehrungen treffen, damit die Erzeugnisse, die in diesem Paragraphen erwähnt sind und aus den Zonen nach Frankreich versandt werden, von denjenigen Mengen abgezogen werden, die zollfrei in die Schweiz eingebracht werden können. Die französische Regierung kann zu diesem Zweck diese Waren dem Regime der laufenden Rechnung oder jedem andern ähnlichen Regime unterstellen.
6. § 2
7. Die durch das Reglement^[*] eingeführten oder vorgesehenen Kontingente werden von den zuständigen französischen Behörden unter die Interessenten verteilt.
8. Die in der Schweiz auf Grund der Tages- oder Jahreskontingente zugelassenen Erzeugnisse müssen, abgesehen vom Marktverkehr, von einem vom französischen Zolldienst ausgestellten Kontingentierungszeugnis begleitet sein. Diese Zeugnisse müssen bestätigen, dass es sich um Erzeugnisse handelt, die aus den Zonen stammen, und dass deren Einfuhr nach der Schweiz im Rahmen der Pauschalkontingente geschieht.
9. § 3
10. In bezug auf den Marktverkehr wird die französische Zollverwaltung jährlich der schweizerischen Zollverwaltung ein Verzeichnis überreichen, das für jeden Produzenten einlässliche Angaben über sein Unternehmen in Ansehung der Erzeugnisse dieses Verkehrs enthält. Die eingeführten Erzeugnisse müssen von Zeugnissen begleitet sein, die von den Bürgermeistern ausgestellt worden sind und durch die bestätigt wird, dass die Erzeugnisse aus den Zonen stammen; sie müssen überdies die Namen und den Wohnort der Produzenten enthalten.
11. § 4
12. Die französische Regierung wird in kürzester Frist die schweizerische Regierung von den Massnahmen in Kenntnis setzen, die zur Durchführung der oben erwähnten Bestimmungen getroffen worden sind. Sie wird ihr die Muster der Ausweise mitteilen, die zur Sicherstellung der zollfreien Einfuhr oder für die Einfuhr der Zonenerzeugnisse zu ermässigten Ansätzen bestimmt sind, und zugleich Proben der Stempel und Unterschriften der zur Ausstellung dieser Ausweise zuständigen Beamten zukommen lassen.
13. § 5
14. Die französische Regierung wird die notwendigen Strafbestimmungen erlassen zur Verfolgung der Missbräuche oder Missbrauchsversuche, die begangen werden könnten, um widerrechtlich Erzeugnisse unter dem Schutze des Abkommens in die Schweiz einzuführen, wie auch insbesondere zur Ahndung der Abgabe unrichtiger Erklärungen sowie des unlautem Gebrauchs von Ursprungs- oder Kontingentierungserzeugnissen oder falscher Zeugnisse oder des Versuchs dazu. Vorbehalten bleiben die Strafmassnahmen, die sich aus der Anwendung der schweizerischen Gesetzgebung ergeben können.
15. § 6
16. Für die nach dem schweizerischen Zolltarif zollfreien Waren ist keine besondere Kontrollformalität erforderlich. Diese Waren werden weiterhin lediglich gegen den Nachweis ihres Ursprungs zugelassen, falls die schweizerische Regierung diesen Nachweis als notwendig erachtet. Dasselbe gilt grundsätzlich für schwach belastete Erzeugnisse.
17. § 7
18. Die Erzeugnisse, die bei der Einfuhr nach der Schweiz Zollerleichterungen geniessen, können über alle an der Zonengrenze bestehenden Zollämter und Zollbezugsposten eingeführt werden. Im Marktverkehr jedoch kann die Einfuhr auf eines oder mehrere vom Importeur zu bezeichnende Zollämter beschränkt werden.
19. § 8
20. Die vorstehenden Bestimmungen sollen die Prüfungs- und Kontrollmassnahmen nicht beeinträchtigen, die die schweizerische Regierung im Rahmen ihrer Gesetzgebung zu treffen als notwendig erachten sollte.
21. § 9
22. So oft dies erforderlich scheint, werden die zuständigen Verwaltungen beider Länder untersuchen, welche Änderungen in gemeinsamem Einvernehmen an den vorstehenden Bestimmungen vorzunehmen seien.
23. Alle Fragen, die sich auf die Kontrollformalitäten beziehen, können übrigens vor die französisch-schweizerische Vergleichs- und Kontrollkommission gebracht werden, sobald sie eingesetzt ist.»

Die bisherige Ordnung für die Einfuhr der Zonenerzeugnisse nach der Schweiz weist beträchtliche Erleichterungen auf. Diese Ordnung, die für die beiden Zonen nicht in allen Teilen die nämliche ist, umfasst:

1. 1. das System der zollfreien Einfuhr in unbeschränkter Menge, mit der Bedingung des Ursprungsnachweises, für eine grosse Anzahl von Erzeugnissen, z. B. Gerberrinde und Lohkuchen, Brennholz, Bausteine, Dachziegel, Backsteine und Kalk;
2. 2. das sogenannte Marktsystem, mit Hilfe dessen aus den Zonen stammende Erzeugnisse, die für den Markt bestimmt sind, zollfrei in die Schweiz eingeführt werden können, so z. B. frische Gemüse und Gartengewächse, frisches Obst, Kartoffeln, Geflügel, frische Eier, und zwar im allgemeinen bis zu 5 Zentner für jede Einfuhr;
3. 3. das System der zollfreien Einfuhr gewisser Erzeugnisse im Rahmen vorher bestimmter Kontingente (Wein, Käse und Milch, wofür kürzlich ein Tageskontingent von 25 300 Liter bestimmt worden ist);
4. 4. das System der mit festen oder ermässigten Zollansätzen zugelassenen Kontingente (Vieh, Häute, gegerbte Felle).

In bezug auf die Untersuchung dieser Erleichterungen hat die schweizerische Regierung vor dem Ständigen Internationalen Gerichtshof unter gleichzeitiger Vorlage (1930) eines ausführlichen Reglementsentwurfes ihren Standpunkt dargelegt. Im Laufe der Unherhandlungen vor den Experten-Schiedsrichtern erklärte die schweizerische Delegation, sie halte dafür, dieser Entwurf entspreche immer noch am besten dem gemeinsamen Interesse der beteiligten französischen und schweizerischen Bevölkerung. Dieser Entwurf sieht die zollfreie Einfuhr in die Schweiz vor für den ganzen nicht anderweitig ausgeführten und nicht am Platze verbrauchten Teil der gesamten landwirtschaftlichen und industriellen Produktion der Zonen, d. h. – um die Worte des Rechtsvertreters des Bundesrates vor dem Ständigen Internationalen Gerichtshof zu gebrauchen – die Zollfreiheit für «den ganzen in die Schweiz ausführbaren Teil der Zonenproduktion». Der schweizerische Rechtsvertreter erklärte weiter vor dem Gerichtshof:

1. «Im Rahmen ihres Entwurfes, aber nur in diesem Rahmen – d. h. auf der Grundlage der Zurücknahme des französischen Zollgürtels auf die innere Grenze der Freizonen – kann die Schweiz diesem wesentlichen Interesse der Zonenlandwirte Genugtuung geben. Sie kann die Last auf sich nehmen, sie kann die schwere Konkurrenz annehmen, die sich für ihre eigene Landwirtschaft aus der Verpflichtung ergibt, die ganze landwirtschaftliche Zonenproduktion grundsätzlich zollfrei zuzulassen. Unter diesen Bedingungen kann es die Schweiz tun, und es ist auch gerecht, dass sie es tue, weil sie selber, wie ich schon andeutete, weiterhin Nutzen ziehen wird aus dem Bestande der Genf offenstehenden Freizonen und namentlich, vom wirtschaftlichen Standpunkt aus, aus dem freien Absatzgebiet, das diese Ordnung vor allem dem Genfer Handel sichert.»

Der schweizerische Entwurf von 1930 enthält jedoch eine Bestimmung, wonach die Einfuhr aus der Schweiz in die Freizonen von allen Zollabgaben und jeglichen Gebührenbefreit sein solle. Die schweizerische Regierung hatte vor dem Gerichtshof Frankreich das Recht abgesprochen, an seiner politischen Grenze Abgaben und Gebühren zu erheben, selbst dann, wenn es sich nicht um Abgaben und Gebühren auf Ein‑ und Ausfuhr, sondern um Abgaben und Gebühren handelt, die auch von den nämlichen in Frankreich erzeugten oder hergestellten Waren erhoben würden. Die schweizerische Regierung behauptete ferner, die Einfuhrgebühr sei eine versteckte Zollgebühr. Über diesen Punkt hat indessen der Gerichtshof wie oben schon erwähnt, in einem Urteil vom 7. Juni 1932^[*] erklärt, dass «die Zurücknahme der Zollinie das Recht der französischen Regierung nicht beeinträchtige, an der politischen Grenze Fiskalabgaben, denen nicht der Charakter von Zollabgaben zukommt, zu erheben.» In der Urteilsbegründung hat der Gerichtshof ferner ausgeführt:

1. «Wie dem auch sei, so kann und will der Gerichtshof nicht untersuchen, ob die Erhebung dieser oder jener französischen Gebühr an der politischen Grenze den von Frankreich übernommenen Verpflichtungen widerspreche oder nicht. Er glaubt sich auf die Erklärung beschränken zu müssen, es scheine, dass grundsätzlich eine Gebühr, die lediglich wegen der Ein- oder Ausfuhr über die Grenze zu entrichten ist, als eine Zollgebühr betrachtet werden müsse und folglich den bezüglichen Regeln unterworfen sein sollte.»

Dieses System der «Einfuhrkontingente» (an Stelle der unbeschränkten Zollfreiheit) wurde vor dem Gerichtshof mit dem Hinweise verteidigt, dass es erlaube, die Überwachung wirksamer zu gestalten und dem Zollbetrug vorzubeugen. Der schweizerische Rechtsvertreter erklärte in dieser Hinsicht vor dem Gerichtshof folgendes:

1. «Die Einfuhrkontingente gesellen sich diesem Grundsatze (nämlich demjenigen der unbeschränkten Zollfreiheit für die Zonenerzeugnisse) bei als eine Art Höchstgrenze, um das auch von der französischen Regierung als gefährlich anerkannte System des Ursprungszeugnisses als Kontrollmittel zu umgehen und um den Zollvergehen wirksam zu begegnen.
2. Selbstverständlich sind indessen diese Kontingente weitherzig zu bemessen; sie können übrigens – wie im schweizerischen Entwurf ausdrücklich vorgesehen – periodisch abgeändert werden. Um den Schwankungen Rechnung zu tragen, denen die ‹Ausfuhr nach andern Gegenden als der Schweiz›, nach den Ausführungen der Schriftsätze der französischen Regierung, möglicherweise unterworfen ist, kann zum Beispiel in Aussicht genommen werden, die Kontingente in der Weise festzusetzen, dass auf das Mittel der während einer gewissen Anzahl normaler Jahre aus den Zonen in die Schweiz eingebrachten höchsten Einfuhrmengen abgestellt wird, wobei ja dieses Mittel noch um einen gewissen Prozentsatz erhöht oder gegebenenfalls gar dieses oder jenes berechtigte, aber unvorhergesehene Bedürfnis berücksichtigt werden könnte.
3. Die Behauptung der französischen Regierung, das in unserm Entwurf vorgeschlagene System ‹würde es den Zonenlandwirten unmöglich machen, in den fruchtbaren Jahren ihren Ernteüberschuss (in der Schweiz) abzusetzen›, ist also unzutreffend.
4. Im übrigen können die Einfuhrkontingente nachgeprüft werden. Und im Gegensatz zu dem, was unsere Gegenpartei glaubte, behaupten zu können, soll diese Nachprüfung keineswegs willkürlich sein, da unser Entwurf Frankreich den Schutz einer Schiedsklausel zugesteht.»

Die französische Delegation hat das System der Einfuhrkontingente («crédits d’importation») stark bemängelt; es würde eine Einschränkung der Zollfreiheit bedingen, die der von der Schweiz übernommenen Verpflichtung, ein weitherzigeres System einzuführen als das bisherige, nicht entspräche, und wäre geeignet, beträchtliche Schwierigkeiten mit sich zu bringen. Man würde ihrer Ansicht nach in der Tat Gefahr laufen, dass wegen dieser für längere Zeit im voraus bestimmten Kontingente «credits») der schweizerische Markt, im Falle einer vorübergehenden Steigerung der Zonenproduktion infolge einer günstigen Ernte, der zollfreien Einfuhr des Überschusses verschlossen wäre und dass zudem der normalen wirtschaftlichen Entwicklung der Zonen nicht in genügendem Masse Rechnung getragen würde. Bezüglich der für die Festsetzung der Einfuhrkontingente massgebenden Grundsätze erhob die französische Delegation dagegen Einspruch, dass zuvor der örtliche Verbrauch und die Ausfuhr nach andern Gebieten als der Schweiz in Abzug gebracht werden. In Ansehung des örtlichen Verbrauchs machte die Delegation geltend, dass es den Zoneneinwohnern freigestellt sein sollte, sofern sie hierin einen wirtschaftlichen Vorteil erblicken, dieses oder jenes Erzeugnis in der Schweiz zu verkaufen und sich anderswo mit Waren gleicher Art für ihren eigenen Gebrauch einzudecken. Ferner wurde darauf hingewiesen, dass gewisse Waren, wie z. B. Gemüse, nicht sehr haltbar seien und deshalb zum grössten Teil sofort verkauft werden müssten, auch wenn dafür in andern Jahreszeiten Gemüse für den örtlichen Gebrauch eingeführt werden müsse. Hinsichtlich der nach andern Gebieten als der Schweiz getätigten Ausfuhr wies die französische Delegation auf die Unzukömmlichkeiten hin, die sich aus der vorherigen Bestimmung eines solchen Abzuges ergeben; es würde dadurch den Zoneneinwohnern nicht genügend Freiheit gelassen, ihre Erzeugnisse je nach der Aufnahmefähigkeit des Marktes beliebig nach der Schweiz oder nach Frankreich zu verbringen. Die französische Delegation brachte einen Entwurf ein, des Inhalts, es sei:

1. «den Zonen ein Regime von Zollbefreiungen zuzusichern, das ihnen erlaubt, entsprechend ihren Interessen ihre normale Produktion und nur diese in dem einen oder dem andern der beiden Marktgebiete abzusetzen, von denen sie eingeschlossen sind.
2. Der gute Gang dieser Zollordnung sei durch ein System von laufenden Rechnungen sicherzustellen, die für jeden Zonenproduzenten vom französischen Zoll geführt und überwacht würden.
3. Dem Zonenproduzenten würden auf seiner laufenden Rechnung alle ausgeführten Waren fortlaufend eingetragen, ob diese Waren nun nach der Schweiz, nach Frankreich oder nach einem Drittland gehen; die Zollfreiheit würde für jeden einzelnen aufhören, sobald seine Rechnung erschöpft wäre.»

Unter Zugrundelegung der oben mitgeteilten Erwägungen haben die Schiedsrichter, die mangels Einigung unter den Parteien von sich aus die Ordnung festzusetzen haben, welche vom 1. Januar 1934 an auf die Einfuhr aus den Freizonen in die Schweiz zur Anwendung gelangen soll, ein ständiges Reglement^[*] aufgestellt, das als wesentliche Punkte umfasst:

1. a. die unbegrenzte Zollfreiheit für die gesamte Erzeugung der Landwirtschaft und der verwandten Zweige sowie für die mineralischen Rohstoffe;
2. b. die zollfreie Einfuhr der Fabrik- oder Gewerbeerzeugnisse im Rahmen von Einfuhrkontingenten;
3. c. eine Bestimmung, die es bei aussergewöhnlichen Verhältnissen ermöglicht, das System der unbegrenzten Zollfreiheit vorübergehend einzuschränken;
4. d. die Schaffung einer Schlichtungs- und Überwachungsinstanz;
5. e. ein Schiedsverfahren.